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调研视察报告

关于“深化农村土地制度改革激发乡村振兴活力”情况的调研报告

2021/3/1 17:28:23  点击:1636

  根据年度工作计划,市政协围绕“深化农村土地制度改革 激发乡村振兴活力”这一专题,在前期深入区县、镇村、企业开展调研,编辑《日照市乡村振兴典型材料汇编》和《乡村振兴政策研究汇编》的基础上。9月25日,组织召开了“深化农村土地制度改革,决战脱贫攻坚,激发乡村振兴活力”对口协商座谈会,为助力全市深化农村土地制度改革、决战脱贫攻坚提出了意见和建议。现将有关情况报告如下:

  一、主要成效

  近年来,在市委、市政府的正确领导下,全市以搞活土地经营权为主抓手,以推进土地经营权有序流转为切入点,积极探索创新农村土地“三权分置”的具体路径办法,在岚山区率先实施“三变改革、五大合作”改革模式,创新完善土地入股入园、土地整治、宅基地盘活、合作经营等多种流转方式,发展壮大乡村产业新型载体,助力决战脱贫攻坚,激发了乡村振兴活力。

  (一)强化考核约束,严格遵循政策法规。市委、市政府将农村土地“三权分置”工作列入区县经济社会发展综合考核重点,列入乡村振兴的战略规划和实施意见,成立了耕地保护工作领导小组,实行《日照市县级政府耕地保护责任目标考核办法》,做到“颁铁证”落实土地集体所有权,“确实权”稳定农户承包权,“见实效”放活土地经营权。同时,各区县切实加强农村土地承包经营纠纷调解仲裁体系建设,严格遵循政策和法律法规,统筹解决土地承包经营与村级债权债务问题。

  (二)农村土地经营权流转逐步规范。流转方式和经营方式多样化,涌现出“股份+合作”、种养大户集中、“企业+合作社+农户”等多种流转模式。全市农村承包地流转面积已达93.1万亩,占家庭承包耕地面积的42.9%,土地经营规模化率达到52%以上。县、乡两级农业农村部门制定出台了规范农村土地经营权流转的具体意见,指导基层实施流转合同制和备案制。截止2019年底,全市土地流转合同签订率为85.9%,高于全省平均水平3.3个百分点。流转价格由最初的固定数额转变为定期上浮或以当年实物价格折合现金。

  (三)实现了农村集体资产保值增值和农民增收脱贫。目前,涉农区县全部建成农村产权交易平台,将农村产权要素逐渐纳入农村产权流转交易市场,规范交易程序,促进了土地经营权流转。探索土地经营权抵押融资业务,盘活了农村“沉睡资本”,增加了村集体收入,让更多的农民享受到了改革红利。引导农户以土地经营权入股,“土地变股权、农民当股东、收益保底分红”,农户有了租金和薪金的“双金”收入,将农民从土地的束缚中解脱出来,促进了农村剩余劳动力的输出转移和就地转移。

  (四)土地生产要素配置得到进一步优化。各区县深入挖掘用地指标潜力,按照“要素跟着项目走”要求,优先保障乡村振兴、扶贫等农村新产业新业态等项目。加强村庄专项规划编制基础性工作,积极启动申报“千村示范、万村整治”工作,积极争取国家级全域土地综合整治试点项目,推进乡村振兴向更高层次发展。各区县借助增减挂钩政策支持,新建了一批新型农村社区和美丽乡村,使2万户农民搬入新居,彻底改变了村居条件;复垦的土地主要用于特色农业生产,增加了村集体和农民收入。市土地发展集团成立3年来,实施了11个增减挂钩项目,搬迁改造的东港区南湖镇、莒县库山乡等一批村庄,逐步实现“挪穷窝与换穷业并举、安居与乐业并重、搬迁与脱贫同步”。

  二、存在的困难和问题

  (一)土地承包经营权流转配套保障机制有待完善。在确权登记颁证方面,全市承包地确权工作已完成,但承包地确权登记未纳入县不动产体系统一管理,农村土地承包经营权权能拓展不够充分。农地产权交易市场的基层资源整合能力不足,服务职能履行欠佳。农地融资保障体系不健全,农村土地经营权抵押贷款难度大。土地经营权难以变现,难以处置抵押,很大程度上制约了金融机构开展农村土地经营权抵押贷款的积极性。

  (二)规范发展新型经营主体仍有欠缺。新涌现出的多种新型经营主体的功能和发展模式,如:“股份+合作,种养大户集中带动, 企业+村级组织+农户的租赁合作,企业+合作社+农户的带地入社模式”等,仍需要进一步规范提升。随着工商资本的介入,土地流转过程中存在着打政策擦边球的现象,土地流转后搞非农建设,把农民边缘化,影响耕地保护和粮食生产。

  (三)节约集约利用水平有待进一步提高。农村农民宅基地闲置空壳、集体企业土地粗放利用等问题仍然比较突出。村庄规划编制水平不高,农村乱占耕地进行非农建设等问题依然存在。特别是农民乱占耕地建房,以及借设施农业、乡村振兴、田园综合体和乡村旅游等名义,未经批准占用耕地甚至是永久基本农田进行违法建设,触犯了耕地保护红线。

  (四)城乡建设用地增减挂钩项目进展不平衡。我市地域小,挖潜后备资源总体不足,并且区县不均衡。随着工作的推进,符合条件、容易实施的项目区越来越少。后续实施的项目成本高,财政资金投入不足,社会资金参与积极性不高。在上一轮规划中,全市符合土地利用总体规划和土地整治规划能实施挂钩项目的村庄约400个,其中有的村庄因实施成本高等原因目前还不具备实施条件。

  三、工作建议

  (一)提高思想认识,强化责任担当。习近平总书记强调,“坚持农村土地农民集体所有是魂。坚持农村土地家庭承包是根。坚持农村土地经营权放活是本。”深化农村土地改革,这是决战脱贫攻坚,加快乡村振兴的迫切需要。应深学习入贯彻全省乡村振兴座谈会精神,进一步明确目标方向、突出工作重点、探索方法路径,推动“人地钱”和信息等资源向乡村振兴配置,保障支农惠农政策同向发力,坚守土地公有性质不改变、耕地红线不突破、农民利益不受损三条底线,由“要我振兴”转变为“我要振兴”,切实增强责任感、紧迫感。

  (二)创新完善土地经营权放活方式。在尊重承包农户意愿的基础上,应鼓励采取土地股份合作、土地托管服务、委托代理等多种经营方式,探索创新更多放活土地经营权的有效途径;鼓励成立土地股份合作组织,引导农户以承包地入股,由农民集体实行统一经营或对外公开出租、转包、入股等方式经营,按股分配收益;完善土地托管模式,加快建设为农服务中心,创新农业生产服务方式,开展耕、种、管、收、加、贮、销全托管服务;探索建立农村土地信托机构,收储农民土地经营权,流转给规模经营主体;应进一步加强农村宅基地管理,鼓励盘活利用农民闲置宅基地和闲置住宅,通过自主经营、合作经营、委托经营等方式,依法依规发展农家乐、民宿、乡村旅游等。鼓励村集体稳妥开展闲置宅基地整治并优先用于满足村庄建设和乡村产业发展。及时实施运用好新出台的农村宅基地使用权流转管理新政策。

  (三)健全土地经营权流转配套保障机制。应制定出台具体的交易规则、征收使用管理办法等配套政策,实施农村产权交易市场规范提升工程,推进流转交易服务中心标准化建设。应鼓励推行“实物计租、货币兑现”的定价办法,加强流转合同管理。制定出台土地经营权抵押贷款等政策体系,适当放宽农村金融机构的准入限制。应完善土地经营权流转风险分担机制,设立农村土地抵押融资风险担保基金,拓宽融资担保渠道,探索建立由政府出资引导,社会共同参与的农村产权融资担保体系。逐步加大对农村社会保障的财政投入力度,不断完善农村居民养老保险制度,减轻土地对劳动力的束缚,提高土地入市积极性。

  (四)加快培育新型农业经营主体。应引导家庭农场、农民合作社、农业服务组织、农业产业化龙头企业等规模经营主体健康发展。规范提升农民专业合作社,大力发展党组织领办合作社。应依法推进新型农业经营体系规范化建设,开展家庭农场示范场、农民合作社示范社创建活动。应积极引导土地经营权向种田能手和新型农业经营主体集中,发展土地流转型、服务带动型等多种形式适度规模经营;应支持农民合作社依法组建联合社或联合会,鼓励发展集生产、供销、信用合作于一体的综合社,建设集循环农业、创意农业、农事体验于一体的田园综合体。应重点打造田园综合体、特色小镇、精品民宿、现代农业产业园等新业态新模式。

  (五)严守耕地红线为乡村振兴提供用地保障和支撑。应巩固农村承包土地确权登记颁证成果,加强土地确权登记与不动产统一登记的衔接。积极争取国家和省全域土地综合整治试点项目,进一步规范城乡建设用地增减挂钩项目实施,加强增减挂钩项目管理监督,推进农村土地节约集约利用,依法保护农民合法权益。应坚决制止耕地“非农化”现象,坚决遏制农村乱占耕地建房新增违法行为,对历史形成的违规违法用地依法依规查处。应认真落实最严格的耕地保护制度,严守耕地红线,保障粮食安全。因村制宜,优化县域村庄分类和空间布局规划,为稳定粮食生产和乡村振兴做好空间规划保障。